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       在中國，城市規(guī)劃是一個熱門專業(yè)。但在英國，這個專業(yè)并不熱門，為什么？
       因為城市規(guī)劃是增長的敵人：規(guī)劃的名聲不大好，每當新的領(lǐng)導(dǎo)者上任，為了讓經(jīng)濟增長，首先會削減規(guī)劃。因此，西方的城市規(guī)劃，與中國截然不同。
       中國的市長就任后，會大興土木，做一番規(guī)劃。大家對比一下東歐，就知道，在社會主義經(jīng)濟垮臺后，規(guī)劃師都無所事事——因為計劃經(jīng)濟都不要了，還要什么規(guī)劃呢？在中國，事實上是在改革開放、引入市場經(jīng)濟后，規(guī)劃的地位得到了高度抬升。
       為 什么中國的城市規(guī)劃這么熱門？我想有三個解釋。第一，在中國，規(guī)劃適應(yīng)了市場；第二，規(guī)劃能解決市場化帶來的很多問題，如環(huán)境問題、社會不公正問題；第 三，規(guī)劃其實創(chuàng)造了一個增長的話語。通過創(chuàng)造增長的話語，它強調(diào)了國家的權(quán)力，成為國家管制的一種手段，從而也提高了規(guī)劃自身的地位。這就是我想談到的三 點。
回顧中國改革開放前的規(guī)劃
       我想先回顧一下中國的規(guī)劃。其實，中國是世界上最早進行規(guī)劃的國家之一。城市的建制有一定規(guī)制，《周禮》就有記載。但實際建設(shè)又因地制宜，比如引入所謂風(fēng)水，以及建造時要負陰抱陽等。因此，城市的選址，也就符合自然地理條件。

       在此條件下，對中國城市進行研究，意義在于“Wall City”，即有城墻的城市。在帝國時代，城市是統(tǒng)治的中心，比如衙門。這里是上海的縣城圖。

       租界建設(shè)時期
       真 正現(xiàn)代意義的城市規(guī)劃，起源于半殖民地半封建社會時期的租界建設(shè)。當時為建造租界，規(guī)定了土地細則，從而逐步延伸出城市建設(shè)的規(guī)制。當然，在此時期，城市 是分隔的，分成中國傳統(tǒng)的城市部分和租借地部分。青島這樣完全的半殖民地城市，就顯現(xiàn)了宗主國德國的風(fēng)格，而哈爾濱就體現(xiàn)了俄羅斯的風(fēng)格。
       很 有意思的是，1927年，上海做了一個“大上海計劃”，理念十分先進，要在江灣建立“新市民中心”，要將分裂的租界和華府聯(lián)合起來，變成一個城市的中心。 在這個計劃中，有市政廳、博物館、圖書館、醫(yī)院等，都是為市民服務(wù)的建筑。整個計劃因抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)而未得實施?，F(xiàn)在，要尋找當時“市民性”的建筑，還是很 困難的。比如，現(xiàn)在的體育學(xué)院中間，有一座建筑就是當時規(guī)劃中的市政廳，現(xiàn)在作為中西合璧式的圖書館。在社會主義時期，市政廳在某單位的圍墻之內(nèi)，但它本 該是一個開放的、具有服務(wù)性質(zhì)的市民中心。

       1927 年在南京也有一個“首都計劃”，設(shè)想在紫金山南麓建設(shè)一個中央行政中心。當時的設(shè)想十分宏偉，要在明故宮遺址上，建設(shè)一個商業(yè)中心。因明故宮離城市較近、 土地平坦、發(fā)展較成熟，如果把該地設(shè)置成商業(yè)中心，會取得很高的土地收益回報，從而支持新的中央行政的建設(shè)。但當時，因為國民黨兩個派系的爭執(zhí)，這個計劃 沒能實施。
       1946—1949年，上海區(qū)域規(guī)劃編制了三輪，共有三 稿方案（這本書已被上海規(guī)劃院重新編輯出版）。當時的規(guī)劃理念非常之新。1940年的“大倫敦規(guī)劃”，強調(diào)有機疏散、強調(diào)鄰里建設(shè)，而上海這些規(guī)劃中，就 提出要在市域里建設(shè)新式居民區(qū)，當時這是一個很了不起的理念。所以，當時中國的規(guī)劃水平，可以說和世界水平比肩平齊。
       把 規(guī)劃師作為一種職業(yè)，這緣于現(xiàn)代中國的形成。它繼承了中國對城市的傳統(tǒng)認識，有著強烈的建筑和工程傳統(tǒng)，以空間構(gòu)建為工作核心，藍圖式的規(guī)劃風(fēng)格始終得以 保持。城市規(guī)劃把城市看作放大的建筑，廣義上，是當作一種人居環(huán)境。在塑造人居環(huán)境過程中，規(guī)劃師始終是能動的，堅信能通過規(guī)劃建設(shè)實現(xiàn)強國富民，通過整 體設(shè)計可以對城市進行通盤規(guī)劃。然而，由于受到戰(zhàn)亂、經(jīng)濟波動的影響，規(guī)劃起的作用非常有限。
       當時，規(guī)劃師呼吁建立新中心，政治家卻踟躕猶豫?；蛞螯h派紛爭，或因財力有限，這些宏偉的規(guī)劃都未得以實現(xiàn)。而現(xiàn)在，情況恰恰相反，規(guī)劃師對建造“新中心”十分謹慎，而政治家卻在說，自己要向東或向西，建設(shè)新的中心，進而讓規(guī)劃師重新布局。
       由此，當時的規(guī)劃來自學(xué)習(xí)西方，通過現(xiàn)代化、建設(shè)新城市，來實現(xiàn)社會理想。可惜在當時都以失敗告終。
       社會主義革命和建設(shè)
       從1949年到改革開放前，這段時期的規(guī)劃，有巨變也有不變。變的是國家具備了強有力的實力，不變的是現(xiàn)代化的理想。只不過，現(xiàn)代化是通過工業(yè)化實現(xiàn)，強大國家實力、鞏固社會主義制度，而不是城市化、市政建設(shè)。
       這一時期在國家層面，國家對產(chǎn)業(yè)布局的能力空前強大。對生產(chǎn)的項目，通過審批，可在全國范圍內(nèi)布局。在冷戰(zhàn)高峰時期，為提高工業(yè)生產(chǎn)能力，實行了所謂“三線建設(shè)”。
       而 在城市建設(shè)方面，則借鑒了蘇聯(lián)的衛(wèi)星工業(yè)城鎮(zhèn)建設(shè)。實際上，蘇聯(lián)的經(jīng)驗受到有機疏散、花園城市等西方規(guī)劃理念的影響。在北京，有“十大邊緣區(qū)”；而 1959年的上海，也設(shè)想建設(shè)新城，但受到1946—1949前一版規(guī)劃的影響。有意思的是，解放后，陳毅市長采納了國民黨時期的上海城市規(guī)劃，并沒有對 它全盤推翻。
       社會主義城市最吸引人的城市特色，是城市外圍的“工人 新村”，如上海的曹楊新村。當時，曹楊新村有2.5萬戶。我的外婆1990年代住曹楊新村，是使用馬桶的，可見曹楊新村當時雖然建設(shè)標準相對不高，但很先 進。當時曹楊新村的房屋，是贈送給工業(yè)界的勞動模范人士的。其模式受到蘇聯(lián)影響，即所謂的“super block”（大鄰里街坊）。它很適合蘇聯(lián)的嚴寒地區(qū)，居住的樓宇沿街坊布局。
       當時的建筑還是不錯的，如北京的百萬莊居住區(qū)，是中央機關(guān)單位輻射區(qū)之一。不過，百萬莊也在近期的拆遷計劃當中。改革開放后的大規(guī)模居住區(qū)，還有北京的方莊。
       這 種大規(guī)模居住區(qū)的建設(shè)僅是一部分。社會主義城市建設(shè)，另一個受關(guān)注的現(xiàn)象，是城市的形象，即所謂斯大林之建樹，或說社會主義的宏偉形象——宏偉的社會主義 城市。比如北京展覽館，當初工人費了九牛二虎之力，把幾噸重的紅五星搬到建筑頂上，但在唐山大地震時，紅五星掉了下來，后來被換成了塑料。
       當 時“梁陳方案”設(shè)想，要建設(shè)新中心，但最終沒有這樣做。我可以理解政府的意圖，第一，想維持舊城；第二，因為國家財力確實有限，建設(shè)新中心的決心難下。城 市建設(shè)實際是非生產(chǎn)性的投資，并沒有資金的循環(huán)體制，所以建設(shè)新中心的決心難下。政府機關(guān)被設(shè)置在長安街兩旁；大量居住區(qū)沒有規(guī)劃，而是見縫插針。北京很 多四合院，在解放后逐步走向衰敗。
       但是，大規(guī)模的城市建設(shè)，確實是不存在的。社會主義城市和大家想像的不一樣。社會主義的國家雖然是強有力的，但它的城市建設(shè)并非通盤規(guī)劃、通盤建設(shè)。社會主義城市不需要規(guī)劃，也不能規(guī)劃。原因是，社會主義城市是高度分割的。
       分 割首先是垂直的分割，就是單位體、單位制。規(guī)劃對單位內(nèi)部的用地，是無法進行管制的，規(guī)劃只是國民經(jīng)濟的具體化，是計劃經(jīng)濟下位的選址規(guī)劃（或工業(yè)選址規(guī) 劃），量大面廣的住宅開發(fā)，實際是單位制內(nèi)部的計劃，不是城市規(guī)劃可以直接干預(yù)的。所以，這時的城市規(guī)劃，并不像在西方資本主義城市那樣是社會集體消費的 產(chǎn)物。
       另外，規(guī)劃的影響力也非常有限。對鄉(xiāng)村地區(qū)，實際上沒有規(guī)劃，規(guī)劃止于城鄉(xiāng)邊界（state domain），對農(nóng)村是不管的。
       之所以建新中心決心難下，也是因為基礎(chǔ)設(shè)施負擔大，缺少投資機制。
       實 際上，這時的規(guī)劃，不是在公共領(lǐng)域的對話（public domain），規(guī)劃是一個國家、單位體制內(nèi)的規(guī)劃，是在體制內(nèi)部的（state domain）。所以，單位的存在，并未使規(guī)劃能直接深入單位內(nèi)部。在這樣一種特殊體制下，公共利益無需界定，規(guī)劃實際上不是一個需要討價還價來協(xié)調(diào)控制 的手段。
中國的“規(guī)劃體系”
       向西方人介紹中國城市規(guī)劃時，他們覺得非常難理解。對不熟悉中國規(guī)劃情況的人來說，要了解中國規(guī)劃體系，簡直是盲人摸象。因為存在三種規(guī)劃：住建部的法定城市規(guī)劃體系、國土資源部的土地利用總體規(guī)劃，以及發(fā)改委系統(tǒng)的“五年計劃”和發(fā)展綱要。
       城 市規(guī)劃存在兩層：總體規(guī)劃是城市發(fā)展的定位以及土地利用的總體布局；下放到下位是詳細規(guī)劃。實際上，城市規(guī)劃真正的得意之時，是改革開放以后，1990年 實行的城市規(guī)劃法，確定了“一書兩證”（現(xiàn)在的所謂一書三證），建立了發(fā)展控制機制——在西方規(guī)劃里面，其核心就是develope control。
       當 時，在城市的總體規(guī)劃之上，還有城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，所謂城市的結(jié)構(gòu)、功能、布局等等。但實際上，城市規(guī)劃對城市的規(guī)模沒有控制能力，雖然可以通過項目選址來間 接控制。所以，即便在社會主義時期，所謂嚴格控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、合理發(fā)展中等城市，這種規(guī)?？刂?，實際上沒有實施能力，除非把它落實到公共 政策中。
       總而言之，中國的城市之路，和英國非常接近，實際上是建立 在自由裁量的、規(guī)劃許可證基礎(chǔ)上的規(guī)劃體系。也就是說，規(guī)劃師看規(guī)劃圖，面對規(guī)劃的申請，決定批準還是不批準。它決定批準還是不批準呢，要到實地考察，根 據(jù)對規(guī)劃的理解和對規(guī)劃申請的認識，決定是否批準規(guī)劃。即“規(guī)劃許可證”和“法定規(guī)劃”本身的聯(lián)系，要依照規(guī)劃的“實地情形”的考量——這在市場體制下， 實際是一種政治利益問題，也是規(guī)劃體系中薄弱的一環(huán)。
       所以，在改革開放后，市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，就出現(xiàn)了規(guī)劃失控。
       我 們老說規(guī)劃失控的一些具體原因，如：總圖不夠細致，需要建立控制性的詳細規(guī)劃，搞得更詳細一點，建立一套指標體系；或者，規(guī)劃控制的范圍不夠，于是把規(guī)劃 全覆蓋，擴展到鄉(xiāng)村地區(qū)；或者，控制不夠明確，那我們就設(shè)定藍線、紅線等；或者，規(guī)劃缺乏法律地位，在上海、深圳就實施了一些法定圖則的嘗試，等等。
       這 些做法都是想加強中國規(guī)劃的控制能力，但這是很困難的。因為，中國的規(guī)劃體系，實際上是一種“發(fā)展型規(guī)劃”，或者是我所說的這種“為增長而規(guī)劃”，而不是 一種控制型的規(guī)劃。它實際上繼承了計劃體制下“資源配置”的功能，缺少“利益協(xié)調(diào)”的功能。在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的時候，這個“資源配置”的功能不僅并未消 失，還被試圖進取的地方政府所俘獲，成為其配置資源的一種手段。
       相比之下，英國是規(guī)劃許可證制度，其中有個很有意思的特點，就是說，我發(fā)放許可證，對你批還是不批，可以討價還價，即要求開發(fā)商為社會做貢獻，要貢獻個小學(xué)、圖書館，等等。這個市政貢獻，就是所謂規(guī)劃得益（planning gain）。
       那 中國的規(guī)劃得益去了哪里呢？實際上，我覺得它積淀在土地的出讓金上，成為政府財政收入的一部分。隨著土地出讓的規(guī)范化，“招拍掛”機制的應(yīng)用，中國的 planning gain，相對來說比較透明。當然，也有腐敗等問題，畢竟這個體系本身，還是比較透明的。
       但 是，規(guī)劃的收益以金錢形式存在，并未成為一種福利供給，往往作為土地增值性投資，成為“增長機器”。所以，社區(qū)看不到這些錢，看不到相應(yīng)的規(guī)劃得益，從而 對規(guī)劃的政治參與興趣，相對較弱。當然，在居住小區(qū)中，如果有塊綠地要占掉、要開發(fā)的話，小區(qū)居民會反對，因為這時居民能看到規(guī)劃得益——如果不讓規(guī)劃， 綠地會被保留，綠地本身就是規(guī)劃得益。而多數(shù)土地出讓形式，其收益不會直接被社區(qū)居民利用，居民既然看不到，便也不會被動員起來，對得益進行討價還價。也 正因此，規(guī)劃不會為發(fā)展制造障礙，沒有成為增長的敵人。這是一個很有意思的現(xiàn)象。
       從規(guī)劃的法定體系來說，從1990版開始，規(guī)劃法建立了一個“發(fā)展控制”的程序，但九十年代主要的趨勢是分權(quán)，在這個分配制下，把地方政府發(fā)展成型。所以這個“發(fā)展控制”程序，與當時的城市發(fā)展體制不一致，規(guī)劃中的控制，往往沒有想象的那樣容易實施。
       2008 年后，規(guī)劃法才擴展到鄉(xiāng)村地區(qū)，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃法。在那個時候，可以說是遲到的規(guī)劃法。因為，住建部管理下的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，有兩大塊東西沒有得到控制：第一 是土地，土地是由國土資源部發(fā)放指標的形式控制，不需要在圖上畫很多塊，實際上只要一個指標；另一塊，是所謂資金和立項體系，它仍掌控在發(fā)改委的手上，而 發(fā)改委也把其計劃體系逐漸空間化，成為所謂五年的空間規(guī)劃。
       當然，因為經(jīng)濟建設(shè)需要，城市規(guī)劃學(xué)科大力發(fā)展，成為一級學(xué)科，規(guī)劃也顯而易見成為一種社會風(fēng)格的藍圖，或者是領(lǐng)導(dǎo)的喜好——至少城市規(guī)劃展覽館非常重要，展現(xiàn)宏大的城市發(fā)展藍圖。
       回顧2000年以來，規(guī)劃和政治體制的變化，實際上，西方學(xué)者一直講到的是城市企業(yè)主義（urban entrepreneurialism）。
       urban entrepreneurialism是怎么產(chǎn)生的呢？西方的解釋是，生產(chǎn)經(jīng)濟活動，由福特制向后福特制演變，轉(zhuǎn)向靈活生產(chǎn)。所以資本流動加速，之后政府 要吸引投資，所以出現(xiàn)了競爭，從福利國家轉(zhuǎn)向競爭性的政府，城市變?yōu)楣さ兀蔀槠髽I(yè)化。也有很多在西方的中國學(xué)者，解釋中國城市發(fā)展時，用這個urban entrepreneurialism。
       從這個角度看，中國的體制是怎樣形成的呢？它是世界工廠模式下的城市發(fā)展，是城市的企業(yè)化建立的土地財政，就是地方政府通過人家出讓土地吸引資本，而資本的到來自然吸引到勞動力。
       這種模式有兩個問題。第一，這里的勞動力，不是市民，沒有發(fā)言權(quán)，不存在市民權(quán)，出現(xiàn)了所謂社會斷裂和居住分異的爭議；同時，大規(guī)模擴張土地，導(dǎo)致空間破碎，城市建設(shè)就像建設(shè)工廠一樣，真正的城市沒有得到繁盛的建設(shè)，或者說，沒有形成實體意義上的城市。
       城市規(guī)劃起到了增加土地財政和稅收、促進經(jīng)濟發(fā)展的作用。地方政府對城市規(guī)劃非常重視。實際上，大家都知道，真正的總規(guī)劃師是一把手——雖說請了規(guī)劃師來看，讓一兩個月之內(nèi)拿出規(guī)劃方案，但實際幕后的總規(guī)劃師，是站在后一排里的某一位。
       [作者系倫敦大學(xué)學(xué)院(UCL)巴特雷特規(guī)劃系講座教授。本文整理自作者在同濟大學(xué)的講座分享，未經(jīng)作者本人審訂]