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       2004年，在遼寧省省委第九屆八次全會上，棚戶區(qū)改造（以下簡稱“棚改”）被列為全省“一號民生工程”，揭開了中國在新世紀棚改工程的序幕。從2008年起，棚戶區(qū)改造工程在全國范圍內(nèi)展開；改造成果顯著。截至2014年底，全國累計改造各類棚戶區(qū)住房2080萬套。
然而，雖然全國性的棚改工程已實施七年，但關于棚戶區(qū)的界定仍相對模糊，在實踐中引發(fā)了一些偏差。
本文將依據(jù)中央政府發(fā)布的與棚改相關的政策文件，解讀“城市棚戶區(qū)”的準確定義，再分析城市棚戶區(qū)運作機理，最后評價中國現(xiàn)有的棚改策略，并提出相關改善建議。
中國城市棚戶區(qū)的準確界定
中 央政府一共公開發(fā)布了三個與棚改直接相關的文件。2013年，《國務院關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》發(fā)布，對棚戶區(qū)進行了狀態(tài)描述：“住房簡陋，環(huán)境較 差，安全隱患多，改造難度大”，并給出了棚戶區(qū)的基本分類：城市棚戶區(qū)（狹義）、國有工礦棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)與國有墾區(qū)棚戶區(qū)。
同時，城市棚戶區(qū)（廣義）改造成為棚改工程的引領。各地應將在城市規(guī)劃邊界以內(nèi)的其他棚戶區(qū)（主要為國有工礦棚戶區(qū)）、城中村改造，統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍。可見，廣義的城市棚戶區(qū)包含狹義城市棚戶區(qū)、城中村以及在城市規(guī)劃邊界范圍內(nèi)的國有工礦棚戶區(qū)。
2014年，《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》發(fā)布，將“群眾要求迫切”確定為優(yōu)先實施棚改的條件之一。2015年，《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》發(fā)布，將城市危房納入城市棚戶區(qū)（廣義）范疇之中。
本 文討論的“城市棚戶區(qū)”為其廣義概念。其特征為：住房簡陋，環(huán)境較差，安全隱患多，改造難度大；其主要類別為：狹義的城市棚戶區(qū)、城中村、城市危房以及城 市規(guī)劃邊界以內(nèi)國有工礦棚戶區(qū)。其中，城中村與國有工礦棚戶區(qū)因其特殊屬性（土地產(chǎn)權/國有單位）而相對容易甄別；狹義的城市棚戶區(qū)與城市危房的邊界則十 分模糊。
提及“棚戶區(qū)”，人們往往聯(lián)系到另一個更加直觀、通行的詞匯：“貧民窟 （slum）”。聯(lián)合國人居署（UN-Habitat）對“貧民窟”的界定是：1、缺乏安全的水源；2、缺乏足夠的衛(wèi)生等技術設施；3、房屋質(zhì)量差；4、 過度擁擠；5、不確定的居住區(qū)身份。第1至4點是對貧民窟居住條件的描述；還可以增添很多描述，來表征貧民窟的“臟亂差”（例如：犯罪率高、教育水平低 下、就業(yè)困難等）。第5點是對貧民窟產(chǎn)權身份的描述；非正式的社區(qū)身份是界定貧民窟的先決條件。
因 此，“貧民窟”與“非正式居住區(qū)（informal settlement）”常相通使用?！胺钦健钡谋憩F(xiàn)形式有兩種：1、在公共土地、沒有合法產(chǎn)權關系的私人土地或無主地上搭建貧民窟式的居住設施；2、 在有合法產(chǎn)權關系的土地上違反法定城市規(guī)劃條件進行居住設施建設，形成“臟亂差”的貧民窟式的居住環(huán)境。
在 中國的棚改工程中，符合非正式居住區(qū)的棚戶區(qū)類型十分有限，且均屬第二種情況。例如，部分條件簡陋的城中村屬于農(nóng)戶在集體土地上進行的違章搭建（村集體擁 有相關土地的所有權）；部分“臟亂差”的工礦棚戶區(qū)屬于工人在法定生產(chǎn)作業(yè)區(qū)內(nèi)進行的缺乏合理規(guī)劃的臨時居住區(qū)建設（國有企業(yè)享有相關土地的使用權）。

（柏鷗，任忠http://news.sohu.com/20070213/n248202996.shtml）
值 得注意的是，許多城中村與國有工礦居住區(qū)的生存條件，與一般意義的貧民窟式的臟亂差有顯著區(qū)別；其不應被定義為貧民窟或非正式居住區(qū)。例如，深圳的許多城 中村（下圖）已自發(fā)形成了相對成熟、完善的商業(yè)、醫(yī)療與教育等服務設施。許多國有工礦居住區(qū)（尤其是“三線建設”時期形成的社區(qū)）具備一定規(guī)劃質(zhì)量，形成 了以工廠為核心的“職住組團”。而在中國的棚改進程中，這些社區(qū)均被納入“棚戶區(qū)”范疇之內(nèi)。

（作者：吳昆）
符 合第1種情況的棚戶區(qū)，被排除于浩大的棚改工程以外。在義烏市郊區(qū)的宗塘村，曾形成號稱“全國規(guī)模最大”的棚戶區(qū)。義烏發(fā)達的小商品市場吸引了大量外來務 工人員，而本地住宅建設難以滿足市場需求；大量從事社會底層工作的居民難以承受城市住宅（乃至農(nóng)房）的房租。即便擁有償付房租的能力，許多外來務工人員甘 愿將房租支出壓至最低，以辛勤的勞動與極端節(jié)省的生活條件換取更多凈收入，支持故鄉(xiāng)家庭的開銷。如下圖所示，這些外來務工人員租用當?shù)剞r(nóng)民的土地（成本極 低；非法的產(chǎn)權關系），搭建簡陋的“窩棚”，形成較大規(guī)模的、“臟亂差”的居住區(qū)。宗塘村的棚戶區(qū)，與印度、非洲等發(fā)展中國家的貧民窟（最典型的貧民窟形 態(tài)）十分相似。2011年，義烏市政府對宗塘棚戶區(qū)進行了永久性的強制拆除。由于符合第1種情形的棚戶區(qū)被排除于棚改工程以外，中國的城市棚戶區(qū)（狹義） 與城市危房的內(nèi)涵幾乎相同。

（作者：“往事如歌”：https://www.flickr.com/photos/41056354@N05/5320603242/in/photostream/）
可見，中國的棚改工程排除了最典型的棚戶區(qū)（采用強制清除的方式，而非有計劃的改造）；棚改工程的落腳點亦不限于“棚戶區(qū)”（類似“貧民窟”）。
無論“狀態(tài)描述”，還是“類別描述”，均未準確限定棚改工程的實施范圍，給予了地方政府較大的自由裁量權，形成了濫用棚改政策的一定可能。實際上，中國的城市棚戶區(qū)包含了兩層內(nèi)涵：“貧民窟”與更新緩滯的正式社區(qū)。
在英文里，tenement可理解為更新緩滯的正式社區(qū)。tenement的表現(xiàn)形式為城市建成區(qū)內(nèi)過度擁擠、生活設施陳舊、安全隱患較大的正式社區(qū)（多層建筑）。
下 圖為紐約的一個普通社區(qū)（1900年）。每幢住宅的居住密度極高（嚴重的群租）；生活設施陳舊；居民收入水平較低（多為新移民）；公共空間被晾曬的衣物侵 占（以公共空間彌補私人空間的不足）。由于tenement與貧民窟之間具有許多類似特征，亦有tenement slum的用法。

（圖片版權：Detroit Publishing Co.）
隨 著棚改工程的推進，更新緩滯的正式社區(qū)已成為改造工作的重點。在2015年發(fā)布的《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關 工作的意見》中，已不再單獨強調(diào)國有工礦棚戶區(qū)以及林區(qū)與墾區(qū)棚戶區(qū)的改造工作（相關詞匯已從文件文本中消失），而重點關注城市危房與城中村的改造進程。 然而，相關的實施方案卻并未對“更新緩滯的正式社區(qū)”與“貧民窟”的形成機理與改造策略進行有效探討與區(qū)別。
中國城市棚戶區(qū)的形成與運作機理
基 于上述分析，中國城市棚戶區(qū)的界定變得更加清晰，其主要包含“貧民窟”與更新緩滯的正式社區(qū)?！柏毭窨摺本哂袠O強的非正式性，既表現(xiàn)為建筑形態(tài)的簡易，也 表現(xiàn)為產(chǎn)權關系的脆弱?！柏毭窨摺笨蛇M一步區(qū)分為非正式的窩棚搭建（未被納入棚改體系），以及極端簡陋的城中村與國有工礦棚戶區(qū)。更新緩滯的正式社區(qū)包含 生活條件顯著落后于社會經(jīng)濟發(fā)展的城市危房、城中村與國有工礦棚戶區(qū)。在產(chǎn)權意義上，這些社區(qū)相對穩(wěn)定。
“貧 民窟”的根源是極端貧困。這種貧困在中國往往涉及家庭的深度貧困：由于基本社會保障的不健全以及差異明顯的地區(qū)發(fā)展梯度，使得部分人群承受著巨大的財務壓 力（例如出身貧苦農(nóng)村且受教育水平不高的年輕人需要承擔父母等血親的養(yǎng)老、醫(yī)療與教育等開銷），陷入了循壞貧困圈。他們在很長時期內(nèi)只能依賴于此：可以是 條件極其惡劣的城中村，或國有工礦棚戶區(qū)，也可以是空地上搭建的窩棚，甚至是骯臟不堪的下水道。由于這樣的貧困是一個長期積累的過程，任何一次性的救濟方 式均難以獲得預期收效。
更新緩滯的正式社區(qū)尚未徹底脫離自我更新的軌道，存續(xù)著復 雜精巧的運行方式。沃特·本杰明（Benjamin, 1996）通過對20世紀初意大利城市那不勒斯（Naples, Italy）的貧民區(qū)的觀察，提出了多孔性（porosity）的概念。“多孔”并非指建筑立面上有許多“洞”，而是指社區(qū)當中的各種元素充分混合。那不 勒斯貧民區(qū)（本杰明對這些貧民區(qū)的定義是tenement，與深圳城中村十分類似）的居住密度極高。狹窄的街道被居民充分利用：上層空間用于晾曬衣物；地 面空間用于零售、社交與運動等目的。

（作者：“dirk huijssoon”https://www.flickr.com/photos/dicknella/514726781）

（作者：Chris http://afishcalledwander.com/2013/09/09/a-slice-of-neapolitan-life/img_0658/）
本杰明將整個街道比作劇院舞臺，而每一個陽臺則好比劇院里的包房。街道上每天都在上演不同的真實的劇目；私人生活與公共生活無縫連接。當這里的某個家庭出現(xiàn)不幸，小孩變成孤兒，他無需被送往孤兒院。社區(qū)里總會有戶人家將小孩帶到家中撫養(yǎng)，就好比真正的血親一般。
段 義孚（Tuan, 1977）提出了一個類似的概念：可視性（visibility）?！翱梢暋辈⒉痪窒抻谝曈X體驗，還囊括味覺、嗅覺、聽覺等多元感受的混合。一座真實的城 市是“可視”的。紐約的魅力在于琳瑯滿目的各色建筑，不同的味覺體驗，豐富的嗅覺感受以及多樣的都市背景聲（包括一定程度的城市噪音）。這些體驗是相互聯(lián) 系的。一家大型商場可以高效地控制一切（內(nèi)部噪音、味道等），但對街道生活卻無顯著貢獻。而若干家獨立餐館、咖啡店等小型商鋪則產(chǎn)出更多的外部性。人們既 享受著舒心的味道與聲音，也得承受不悅的味道與聲音。街道上的故事豐富多彩，成為了簡·雅各布斯（Jacobs, 1961）筆下的“街道芭蕾舞會（street ballet）”。有意思的是，段義孚介紹：在20世紀初的英國工人社區(qū)里，一家人不得不蝸居在極小的公寓當中。人們不僅積極共享公共空間，還共享血親關 系：一個爸爸（媽媽）是所有孩子的爸爸（媽媽）。無論多孔性，還是可視性，或是街道芭蕾舞會，都在強調(diào)社區(qū)各種元素的充分混合。
斯 蒂芬·伍德與金·道維（Wood & Dovey, 2015）對澳大利亞墨爾本的費茲諾伊（Fitzroy, Melbourne）社區(qū)從更新緩滯的正式社區(qū)到創(chuàng)意社區(qū)的復興原因進行了深入分析。他們發(fā)現(xiàn)：1、多孔性的特質(zhì)得到較好的存續(xù)。因此，更新緩滯的正式社 區(qū)具備復興成為創(chuàng)意社區(qū)的潛力。2、與更新緩滯的正式社區(qū)相比較，創(chuàng)意社區(qū)擁有更可持續(xù)的混合機制。這里的混合機制并不僅是土地利用的功能性混合，還涉及 土地產(chǎn)權、社會階層等要素的混合，是混合之上的混合（the mix of mixes）。正式社區(qū)的更新緩滯往往是混合機制中某一環(huán)節(jié)的缺失。3、這種復興模式并非由創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策“導演”，而是更多建立在自發(fā)組織的基礎上。在中 國的更新緩滯的正式社區(qū)里，能夠甄別出其混合機制中顯著缺失的環(huán)節(jié)。以下將分別介紹城市危房，城中村與國有工礦棚戶區(qū)混合機制的不足。
從 1980年代末至1998年房改開啟（福利分房制度取消，實現(xiàn)私人住宅商品化、貨幣化），中國房地產(chǎn)市場進行了初步的商品房建設實驗。在廣大中小型城市， 滿足基本住房需求成為了商品房建設的唯一目標。大量高密度、缺乏合理社區(qū)規(guī)劃且建筑質(zhì)量欠佳的住宅樓“見縫插針”地出現(xiàn)在城區(qū)內(nèi)。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，許多 經(jīng)濟條件較優(yōu)的居民選擇購置郊區(qū)新建的商品房；大量收入水平較低的新市民遷入。住宅建筑、社區(qū)設施等生活條件的改善顯著滯后。于是，這些區(qū)域成為城市危房 的集聚地。
在許多經(jīng)濟發(fā)達的城市，城中村土地的市場價值較高，與政府土地征收的補 償價格（基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）形成巨大差異。為了捍衛(wèi)自己的合法與合理土地收益權，農(nóng)戶選擇“種房保地”。然而，農(nóng)戶自我改善的能力相對有限，無法引入經(jīng)濟條件 更優(yōu)的居民；同時，入住居民的收入條件但凡獲得改善，便傾向于選擇更優(yōu)的住宅環(huán)境，只能搬離。于是，低收入的新移民不斷涌入；經(jīng)濟條件獲得改善的舊移民不 斷流出，此類城中村的自我更新能力被削弱，并出現(xiàn)社區(qū)品質(zhì)的持續(xù)退化。
許多國有工 礦棚戶區(qū)經(jīng)歷過系統(tǒng)規(guī)劃。以“三線建設”時期的國有企業(yè)居住區(qū)為例，其屬于當時的“特權社區(qū)”。在國有經(jīng)濟占絕對主導的時代，國有企業(yè)掌握了大量的經(jīng)濟、 技術、人才等資源，得以進行現(xiàn)代社區(qū)的規(guī)劃與建設。這些社區(qū)的居住品質(zhì)顯著優(yōu)于其他地區(qū)。隨著改革開放進行，國有企業(yè)的發(fā)展陷入困境。缺乏多元產(chǎn)業(yè)支撐的 社區(qū)隨之衰落。同時，以支持大型重工業(yè)企業(yè)發(fā)展為核心的規(guī)劃設計方案禁錮了土地的混合利用潛力。部分職工大膽“下?！?，跳出體制內(nèi)，獲得經(jīng)濟條件的改善， 選擇遷居新建的商品住宅；收入水平較低的新市民持續(xù)遷入。于是，這些國有工礦棚戶區(qū)緩慢而持續(xù)地衰敗：從較優(yōu)的居住區(qū)退化到較差居住區(qū)。
總 結起來，更新緩滯的正式社區(qū)的混合機制中存在一定缺失。首先，土地產(chǎn)權制度的缺陷（地方政府在土地供給中的壟斷/國有土地使用權期限屆滿后的續(xù)期方式不夠 明確）影響了土地交易的靈活性與社區(qū)的自我更新機能。其次，土地規(guī)劃設計呈現(xiàn)兩極分化：要么放任自流，要么過度規(guī)劃（使得社區(qū)服務于單一或少數(shù)目的）。最 后，社會階層的持續(xù)貧困緩慢地蠶食社區(qū)的自我更新機能，直至社區(qū)徹底淪為貧民窟。必須強調(diào)的是，正式社區(qū)的更新緩滯并非由于上述某一原因，而是這些原因相 互作用的結果。
中國城市棚戶區(qū)的改造策略
目 前，中國城市棚戶區(qū)的改造策略重點關注棚改的效率與資金運作問題，既要建設快速審批通道實現(xiàn)規(guī)?；母咝锔?，又要利用公私合作的“PPP模式”撬動社會 資金參與棚改，并引入多元補償方式（實物與貨幣補償并存）。棚改社區(qū)的設計以滿足基本現(xiàn)代生活需求為主。就改造規(guī)模與速度而言，上述策略勢必能夠全面提升 棚改的范圍與力度。從中國城市棚戶區(qū)的運行機理出發(fā)，上述策略存在一定隱憂。
首先，最為典型的棚戶區(qū)（例如義烏宗塘曾存在的棚戶區(qū)）恰恰被排除在棚改工程以外。對于它們而言，被直接清除似乎是唯一的結局。誠然，極端的貧困并非棚改政策所能應對，需要系統(tǒng)性的社會政策改革，但這些城市居民的居住權應當有所保障，并在棚改策略中有所體現(xiàn)。
其 次，更新緩滯的正式社區(qū)缺乏的是可持續(xù)的混合機制，需要一定的公共政策改革予以激活；但現(xiàn)有的改造策略忽視這些社區(qū)的基本混合機制，而選擇徹底重建。重建 成果往往是形成混合機制極度匱乏的社區(qū)。對中低收入者而言，完備的基礎設施服務是其難以承受的（除非政府長期補貼）。在城市棚戶區(qū)中，居民往往通過“多孔 性”共享資源。這樣的“多孔性”在新社區(qū)中相對缺乏。一旦政府補貼消失，相關居民的生活將更加困難。此外，大規(guī)模重建極易引致社會階層的顯著分異，進一步 損害相關社區(qū)的混合機制，加速新社區(qū)的衰敗。
最后，大規(guī)模重建的代價是創(chuàng)意社區(qū)發(fā) 展機遇的喪失。實踐中，部分改造項目對關鍵的建筑進行保留（例如具有一定歷史文化價值的建筑與舊廠房），以期營造創(chuàng)意社區(qū)發(fā)展的氛圍。然而，創(chuàng)意社區(qū)所依 賴的混合機制絕不僅限于特定建筑。藝術創(chuàng)作者入駐某個廠房的原因十分多元：便宜的廠房租金、自由的創(chuàng)作空間、在地的商業(yè)氣氛與便利的生活條件等。
因此，中國城市棚戶區(qū)的改造策略應作出如下調(diào)整：
首 先，改變以“規(guī)模”與“速度”為主的棚改策略，更多發(fā)揮市場的力量推動棚改工作：即彌補城市棚戶區(qū)在混合機制上的不足。不應把市場力量局限地理解為撬動市 場資本，而應鼓勵“尺度較小、方案多樣、實施主體豐富”的棚改實踐：既利用市場的資金力量，又發(fā)揮民間的設計與建造智慧。
其 次，完善土地產(chǎn)權制度建設，深化土地出讓的市場化改革。中央政府應盡快明確國有土地使用權期限屆滿后的續(xù)期方式，形成土地市場交易的穩(wěn)定預期，為更加靈 活、市場化的土地使用權交易提供便利。應積極鼓勵由居民（土地產(chǎn)權所有者/使用者）合議發(fā)起改造申請，由政府牽線，（甚至直接）在市場選擇改造實施方案與 主體。
再次，有針對性地開展社區(qū)規(guī)劃設計。對于城市危房與城中村，盡量彌補基礎設 施的不足，縮小單元尺度，形成較小的土地區(qū)塊，為分散式的改造方案奠定基礎。對國有工礦棚戶區(qū)，重點提升建筑的混合利用水平（放寬規(guī)劃條件限制）；同時， 縮小單元尺度，模糊各居住組團的邊界，鼓勵分散式的改造計劃。
最后，將最為典型的棚戶區(qū)居民（在無產(chǎn)權關系的土地上搭建窩棚的城市居民）納入棚改工程當中，通過小尺度（以單個建筑為主，減少大型廉租房社區(qū)的建設）、小戶型（不應超過當?shù)厝司≌娣e）的廉租房建設真正保障他們的基本居住權利。
總結
亨 利.列斐伏爾（Lefebvre, 1974/1991）認為社會空間包含三種內(nèi)涵：感知的空間（perceived space）、認知的空間（conceived space）與生活的空間（lived space）。感知的空間是人們作為“游客”所體驗的空間。認知的空間是專家通過邏輯思考得出的空間。生活的空間是人們作為居民所獲得真實的、混合的生活 體驗；其不僅對人們的行為進行約束，更能夠促進創(chuàng)新產(chǎn)出。因此，列斐伏爾認為應當促進生活的空間的產(chǎn)出，并提出了城市權利的理念（the right to the city）。城市權利可被概括為中心權利（the right to the centre）。一方面，城市居民應成為決策的中心（直接參與決策）；另一方面，城市居民應有在城市中心居住的權利與機遇（既包括富人，也包含窮人）。
這 一理念對中國的棚改工程有顯著的參考價值。首先，中國的城市棚戶區(qū)包含貧民窟與更新緩滯的正式社區(qū)兩層內(nèi)涵，涉及較大比重的社會空間。其次，目前的棚改政 策寄望于通過建造認知的空間來改善棚戶區(qū)居民的境遇，卻極大損害了他們生活的空間。在規(guī)模與速度的公式里，這些居民的境況得到改善，獲得了感知程度上更加 美好的居住環(huán)境。但在真實的世界中，他們也許失去了更多。城市棚戶區(qū)的多孔性（可視性/街道芭蕾舞會）不僅彌補了他們經(jīng)濟上的貧困，還具備自我更新為創(chuàng)意 社區(qū)的潛力。再次，目前的棚改政策尚未將城市棚戶區(qū)居民放置于真正的中心位置：雖然“群眾要求迫切”是優(yōu)先實施棚改的重要條件，但地方政府才是棚改工作的 實際發(fā)起人；大規(guī)模棚改的結果是棚戶區(qū)居民被直接或者間接遷移出內(nèi)城；最為弱勢的棚戶區(qū)居民還游離在棚改工程以外。
因 此，中國棚改的策略應以彌補城市棚戶區(qū)混合機制的不足為重點，弱化對棚改規(guī)模與速度的追求。通過土地制度、規(guī)劃設計思路以及廉租房建設機制的持續(xù)改革，推 進小尺度、分散化、市場化的棚改實踐，充分利用市場的資本與智慧，促進社會各階層的混合居住，最終為居民提供更好的生活空間。

參考資料：
Benjamin, W. (1996). Selected writings volume 1: 1913-1926 (M. Jennings, W. Ed.). London: The Belknap Press of Harvard University Press.
Jacobs, J. (1961). The Death and Life of Great American Cities. New York: Random House.
Lefebvre, H. (1991). The production of space (D. Nicholson-Smith, Trans.). Cambridge, Massachusetts: Basil Blackwell, Inc. (Original work published 1974)
Tuan, Y. (1977). Space and place: the perspective of experience. Minneapolis, MN: The University of Minneapolis Press.
Wood, S., & Dovey, K. (2015). Creative multiplicities: urban morphologies of creative clustering. Journal of urban design, 20(1), 52-74.
吳昆. 2013. 城中村空間價值重估——當代中國城市公共空間的另類反思. 裝飾, http://www.izhsh.com.cn/cover/268/2480.html

錄入編輯：王昀澎湃新聞報料：4009-20-4009   澎湃新聞