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產(chǎn)業(yè)投資基金參與PPP的“三部曲”

發(fā)布時(shí)間:2016/3/4 9:31:55閱讀次數(shù):
年 來(lái),中央各部委出臺(tái)了一系列文件鼓勵(lì)推廣政府和社會(huì)資本合作模式(PPP),而各地PPP項(xiàng)目的推出也如火如荼。但由于PPP項(xiàng)目需要有足夠的資本金,而 地方政府、國(guó)有企業(yè)因債務(wù)約束因素的影響,項(xiàng)目資金投入有限,因此通過(guò)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資基金以化解資本短缺的困境已成為當(dāng)前推動(dòng)PPP項(xiàng)目建設(shè)的一條重要出 路。

產(chǎn)業(yè)投資基金的定義

   根據(jù)2006年國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》,產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度,即通過(guò)向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司,由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn),委托基金托管人托管基金資產(chǎn),從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實(shí)業(yè)投資。

   尤為引人關(guān)注的是,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,產(chǎn)業(yè)投資基金可以解決三大問(wèn)題:首先,是新建項(xiàng)目融資問(wèn)題。政府通過(guò)發(fā)起母基金,吸引銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本提供新建項(xiàng)目所需要的資金,解決建設(shè)資金不足的問(wèn)題。

   其次,是存量項(xiàng)目債務(wù)問(wèn)題。對(duì)于存量項(xiàng)目,政府可以通過(guò)多種方式,由產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的項(xiàng)目公司接手具體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。尤其對(duì)于已到回購(gòu)期的BT(建設(shè)-移交)類項(xiàng)目,原先政府的付費(fèi)期是3~5年,產(chǎn)業(yè)投資基金介入項(xiàng)目后,政府通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán),政府的補(bǔ)貼或支付期限可以延長(zhǎng)到10年甚至更長(zhǎng),大大減輕地方政府的短期償債壓力。

   最后,是城投公司資產(chǎn)負(fù)債約束問(wèn)題。過(guò)去絕大多數(shù)基建類項(xiàng)目都由地方城投公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng),城投公司直接融資會(huì)造成資產(chǎn)負(fù)債表膨脹,提高城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率,從而影響企業(yè)的銀行貸款和債券發(fā)行。城投公司通過(guò)發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金,以基金的形式籌集資金,可以實(shí)現(xiàn)表外化的融資,降低城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率。

   正是鑒于產(chǎn)業(yè)投資基金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域獨(dú)特的作用,我國(guó)許多地方政府甚至專門(mén)設(shè)立了政府投資基金,以便充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的引導(dǎo)作用和杠桿作用。近期,財(cái)政部還專門(mén)出臺(tái)了《政府投資基金暫行管理辦法》,從政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)算管理等方面進(jìn)行規(guī)范,以促進(jìn)政府投資基金持續(xù)健康運(yùn)行。

PPP引入產(chǎn)業(yè)投資基金的意義

   在PPP模式下,金融機(jī)構(gòu)、地方政府或項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方簽訂產(chǎn)業(yè)基金合同,對(duì)能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流并且收益率較為合理的基建項(xiàng)目進(jìn)行合作,通過(guò)設(shè)立有限合伙制PPP產(chǎn)業(yè)投資基金的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

   在筆者看來(lái),PPP項(xiàng)目引入產(chǎn)業(yè)投資基金,既滿足了產(chǎn)業(yè)投資基金追求長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的風(fēng)險(xiǎn)偏好,同時(shí)對(duì)PPP模式的發(fā)展也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義:

        一是,與傳統(tǒng)的銀行貸款相比,產(chǎn)業(yè)基金具有門(mén)檻低、效率高、資金量充裕的優(yōu)點(diǎn)。在資金募集的時(shí)間和規(guī)模上也具有相當(dāng)?shù)撵`活性,從而提高了資金的利用效率,有助于實(shí)現(xiàn)資金募集與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)需求的無(wú)縫銜接。
     二是,在我國(guó),由于銀行往往要求項(xiàng)目母公司作為貸款主體或母公司提供擔(dān)保與抵押,而很難以項(xiàng)目的預(yù)期收益現(xiàn)金流作為抵押取得貸款,故一般項(xiàng)目也很難實(shí)現(xiàn)真 正意義上的表外融資。而PPP產(chǎn)業(yè)投資基金所提供的資金無(wú)需反映到項(xiàng)目發(fā)起人的資產(chǎn)負(fù)債表上,避免了融資過(guò)度集中于銀行和過(guò)高的資產(chǎn)負(fù)債率對(duì)公司再融資能 力的影響,優(yōu)化了PPP項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)。
     三是,作為被投資公司的少數(shù)股東,PPP產(chǎn)業(yè)投資基金可通過(guò)所持有的股權(quán)參與被投資公司的管理,對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)管理發(fā)揮一定的監(jiān)督作用,從而可以改善PPP 項(xiàng)目治理模式。產(chǎn)業(yè)投資基金如何“嫁接”P(pán)PP一般來(lái)說(shuō),產(chǎn)業(yè)投資基金參與PPP項(xiàng)目投資,通常需要經(jīng)歷構(gòu)建PPP產(chǎn)業(yè)投資基金、對(duì)接PPP項(xiàng)目、最后退 出PPP項(xiàng)目三個(gè)階段。
構(gòu)建產(chǎn)業(yè)投資基金

   在  PPP模式下,產(chǎn)業(yè)投資基金的組織形式普遍為有限合伙型,其股東由一般合伙人(GP)和有限合伙人(LP)組成,GP承擔(dān)無(wú)限責(zé)任,LP承擔(dān)有限責(zé)任。在這類PPP產(chǎn)業(yè)投資基金中,GP除了承擔(dān)基金的管理運(yùn)作職能外,一般還擔(dān)任劣后級(jí),優(yōu)先承擔(dān)一定比例的投資風(fēng)險(xiǎn)和損失。LP享有優(yōu)先級(jí)地位,不參與公司具體管理,但享有知情權(quán)和咨詢權(quán)。GP一般是該產(chǎn)業(yè)基金的實(shí)際管理者和運(yùn)作者,對(duì)LP負(fù)有保值增值義務(wù),且雙方按照約定的績(jī)效指標(biāo)對(duì)收益進(jìn)行分賬。


附表: 部分地方政府發(fā)起設(shè)立的PPP基金明細(xì)

 

地區(qū)

 

發(fā)布時(shí)間

總規(guī)模

 

河南省PPP發(fā)展投資基金

06/01

1000億元

國(guó)家發(fā)改委批復(fù)河南投資集團(tuán)籌備PPP發(fā)展投資基金,總規(guī)模1000億元,首期開(kāi)發(fā)引進(jìn)50億元。

江蘇省PPP融資支持基金

06/05

100億元

基金總規(guī)模100億元,每20億元為一個(gè)子基金。由省市縣財(cái)政共同出資10億元,金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)90億元(江蘇銀行、交通銀行、上海浦發(fā)銀行、建設(shè)銀行和農(nóng)業(yè)銀行分別認(rèn)購(gòu)18億元)。

四川省PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金

09/29

300億元

基金將按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作,首期規(guī)模定為100億元,其中:川投集團(tuán)出資30億元,中航信托、交銀國(guó)信等其他合伙人出資70億元,力爭(zhēng)在3-5年內(nèi)規(guī)模達(dá)到300億元。

新疆PPP政府引導(dǎo)基金

10/19

1000億元

PPP政府引導(dǎo)基金由自治區(qū)與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)按1:9的比例建立,由專業(yè)化基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作管理。自治區(qū)出資100億元,招商銀行和浦發(fā)銀行各出資450億元,基金規(guī)模1000億元。

貴州金磚PPP省級(jí)母基金

11/16

200億元

其投資方式分為三種:通過(guò)認(rèn)購(gòu)各級(jí)政府的子基金通道對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資;通過(guò)認(rèn)購(gòu)社會(huì)資本方的項(xiàng)目基金或產(chǎn)業(yè)基金通道對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資;通過(guò)對(duì)已開(kāi)工或已建成的市政工程類項(xiàng)目的工程款項(xiàng)進(jìn)行置換投資。

西

山西省改善城市人居環(huán)境PPP投資引導(dǎo)基金

11/18

128億元

省財(cái)政出資2億元,北京首創(chuàng)集團(tuán)出資2億元,興業(yè)銀行3倍配比出資12億元,設(shè)立16億元的母基金。在此基礎(chǔ)上,先期選擇有成熟的符合城市人居環(huán)境PPP項(xiàng)目的市縣,設(shè)立子基金,初步預(yù)計(jì)全省子基金總規(guī)模可達(dá)到128億元。

山東省PPP發(fā)展基金

12/02

1200億元

山東省政府引導(dǎo)基金出資80億元,吸引銀行、保險(xiǎn)、信托等金融和社會(huì)資本1120億元。2015年首批基金規(guī)模為400億元,其中引導(dǎo)基金出資20億元。

PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金

12/10

100億元

基金將在三年內(nèi)分批落實(shí)到位,其中省財(cái)政出資10億元,銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)、信托資金以及其他社會(huì)資本出資90億元。2015年首批基金規(guī)模為30億元。

長(zhǎng)興縣創(chuàng)新型PPP城市發(fā)展基金

08/17

120億元

長(zhǎng)興縣人民政府與復(fù)星集團(tuán)·星景資本發(fā)起設(shè)立。

寧波市PPP投資基金

12/23

250億元

中信信托與寧波市政府簽署《寧波市PPP投資基金項(xiàng)目合作協(xié)議》,雙方組建管理公司,正式運(yùn)作寧波PPP投資基金。該基金為股權(quán)型基金,投資期限15年。

   根據(jù)筆者的總結(jié),在目前各地不斷涌現(xiàn)的PPP產(chǎn)業(yè)投資基金中,根據(jù)基金發(fā)起人的不同,又可分成三種模式。一是由省級(jí)政府層面出資成立引導(dǎo)基金,再以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金,合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金,母基金再根據(jù)審核后的項(xiàng)目設(shè)立子基金,由地方財(cái)政做劣后級(jí),承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)。二是由金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方國(guó)企發(fā)起成立有限合伙基金,一般由金融機(jī)構(gòu)做LP優(yōu)先級(jí),地方國(guó)企或平臺(tái)公司做LP的次級(jí),金融機(jī)構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。三是由有建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金,社會(huì)資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資質(zhì)和能力,在與政府達(dá)成框架協(xié)議后,通過(guò)聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金,對(duì)接項(xiàng)目。社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)合資成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔(dān)任GP,金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級(jí)LP,社會(huì)資本作為劣后級(jí)LP,成立有限合伙形式的產(chǎn)業(yè)投資基金,以股權(quán)的形式投資項(xiàng)目公司。

   PPP產(chǎn)業(yè)投資基金具有杠桿融資機(jī)制,通過(guò)一定的資本金可以撬動(dòng)更多的資本介入,其增信設(shè)計(jì)主要以結(jié)構(gòu)化方式來(lái)進(jìn)行內(nèi)部增信,一般主要方式是社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級(jí),政府作為劣后級(jí)。此外,其他的增信措施還有土地抵押擔(dān)保、收益質(zhì)押擔(dān)保、第三方擔(dān)保等。

產(chǎn)業(yè)投資基金對(duì)接PPP項(xiàng)目

   PPP  產(chǎn)業(yè)投資基金的投資對(duì)象,一般以擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目為主,適合投資的PPP項(xiàng)目通常應(yīng)具備以下幾個(gè)條件:項(xiàng)目融資需求大,收益長(zhǎng)期穩(wěn)定,如道路、通信、電力等;技術(shù)可靠,項(xiàng)目復(fù)雜程度適中;市場(chǎng)化程度較高;具有基于使用者付費(fèi)的收費(fèi)模式;具有較強(qiáng)的區(qū)域性。此外,對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性  PPP項(xiàng)目是否可以進(jìn)行投資,取決于在考慮了政府提供的其他配套性補(bǔ)償措施之后,項(xiàng)目是否具有盈利的空間。

   PPP產(chǎn)業(yè)投資基金參與PPP  項(xiàng)目投資具有靈活的特點(diǎn),既可直接投資地方政府確定的項(xiàng)目公司(即特許經(jīng)營(yíng)公司或運(yùn)營(yíng)公司),作為股東持有項(xiàng)目公司股權(quán),參與項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營(yíng),分享項(xiàng)目公司收益;也可以債權(quán)或股權(quán)債權(quán)相結(jié)合的方式對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資;還可參股地方政府發(fā)起設(shè)立的PPP基金,由其投資地方政府確定的PPP項(xiàng)目。

   根據(jù)投資方式的不同,產(chǎn)業(yè)基金獲得的收益也不同。產(chǎn)業(yè)投資基金以股權(quán)投資PPP項(xiàng)目的收入包括股權(quán)分紅收益及股權(quán)轉(zhuǎn)讓增值收益;產(chǎn)業(yè)基金以債權(quán)投資PPP項(xiàng)目的收入主要為利息收入;還有其他合法性收入,比如獲得地方性稅收減免而形成的收益。

產(chǎn)業(yè)投資基金的退出

   由于產(chǎn)業(yè)投資基金通常都有一定的期限,而PPP項(xiàng)目的周期可能長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年,因此參與PPP的產(chǎn)業(yè)投資基金一般需要多種方式退出。

   PPP產(chǎn)業(yè)投資基金介入PPP,需要保持一定的資產(chǎn)流動(dòng)性和資本增值,從而保證投資者的利益,同時(shí)也應(yīng)確保與項(xiàng)目的融資需求相協(xié)調(diào),不至于因產(chǎn)業(yè)基金的退出而影響PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)作。

   PPP  產(chǎn)業(yè)投資基金的退出主要有以下幾種方式:一是項(xiàng)目清算退出,具體是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后,在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)(或階段性投資任務(wù))后,通過(guò)項(xiàng)目投資公司清算(或注冊(cè)資本減少)的方式,返還產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)當(dāng)獲取的股權(quán)收益,實(shí)現(xiàn)投資的退出;二是股權(quán)回購(gòu)/轉(zhuǎn)讓退出,主要是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后,在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)(或合同約定投資任務(wù))后,由項(xiàng)目發(fā)起人進(jìn)行股權(quán)回購(gòu),或?qū)ν廪D(zhuǎn)讓所持有的項(xiàng)目股權(quán),通過(guò)溢價(jià)回購(gòu)(轉(zhuǎn)讓)股權(quán)、獲得合伙分紅方式退出;三是資產(chǎn)證券化退出,具體是指產(chǎn)業(yè)基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后,以基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持,對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)信用增級(jí),然后發(fā)行資產(chǎn)支持證券,獲得投資收益后并退出;四是資本市場(chǎng)上市退出,主要是指選擇經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和特色產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)良資產(chǎn)進(jìn)行打包,并在資本市場(chǎng)上市,實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值收益。


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