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北極星節(jié)能環(huán)保網(wǎng)訊:引 言

　　非經(jīng)營性基礎設施PPP項目的付費機制一直是爭議的焦點，如何界定非經(jīng)營性基礎設施所產(chǎn)生社會效益的大小，從而決定付費多少一直是眾多專家關注的問題，影子收費機制具有良好的風險分擔機制，兼具能平滑政府支出的眾多優(yōu)點，未來將會是非經(jīng)營性基礎設施PPP項目發(fā)展的方向。

　　一、影子收費：定義、運作結構、風險分擔機制與優(yōu)點

　　1 何謂影子收費

　　影子收費(Shadow Tolling)指政府特許民間資本負責公益性基礎設施的融資、建設和運營，且民間資本不對基礎設施的使用者收費，而是由政府根據(jù)基礎設施的使用狀況對民 間資本在經(jīng)營期內(nèi)以財政資金或其他形式支付費用。這種模式一般適用于非經(jīng)營性的公益設施如普通公路、農(nóng)業(yè)基礎設施、污水處理等項目中，如在普通公路項目 中，項目公司并不需要直接向過往車輛收取車輛通行費;應當收取的車輛通行費由政府部門用財政資金給予補償，補償?shù)囊罁?jù)是道路的社會效益大小，一般體現(xiàn)為公路的交通量。

　　2 影子收費融資模式的運作結構

　　影子收費本質(zhì)是PPP模式下的一種回報機制，屬于政府付費，起源于英國，隨后被美國、西班牙等國家效仿。影子收費模式下政府付費的多少是由基礎 設施建設完成、運營后，政府視其產(chǎn)生的社會效益做出評估而確定的，其回報機制設計的核心是由政府從基礎設施建設產(chǎn)生的社會效益中，以部分現(xiàn)金流的方式，給予投資方回報。影子收費融資的運作一般采取授予設計—建設—融資—運營特許權(design-build-finance-operate,DBFO)的 形式或BOT的形式，在運營期間，運營方或社會資本不對使用者收費，而是政府根據(jù)使用者的多少或其產(chǎn)生社會效益的大小付費。運營流程如下圖所示。

　　3 影子收費具有良好的風險分擔機制

　　影子費用的本質(zhì)是政府購買社會資本的服務，但擁有良好的風險分擔機制。目前, 英國對影子收費機制的設計倍受推崇, 其在設定結構時遵循如下兩條標準。

　　第一, 支付費用的多少根據(jù)社會效益的大小而定,但有最小支付與最大支付，在充分保障社會資本收益的同時，又兼顧了政府的財政承受能力。以公路為例，在使用影子收 費機制時，將交通流量分為不同的區(qū)間以代表每年不同的交通量, 若流量過低，則政府對社會資本有一個最小支付額,以保障其收益;流量過高，則有一個最高支付額，兼顧政府的財政承受能力，這為政府當局提供了一個付款上限，使政府對于支出預算有一個上限,也可避免在實際運作中其他各方為了各自利益而簡單追求流量最大化，減少了損害公共利益行為發(fā)生的可能性。本質(zhì)是一個收 費結構的設定，只不過不是向使用者征收, 而是向政府收費。

　　第二, 支付結構中綜合考量了社會效益,并不只考慮經(jīng)濟效益，而將多種因素納入在內(nèi)，以公路為例，通常社會效益量化參數(shù)除交通流量外，還包括交通事故發(fā)生概率和道 路無故封閉造成的不便程度，若交通事故過多，支會費用會相應減少，這種機制設計激勵了社會資本方增加安全措施以保障公眾生命安全的動力, 同時達到了路橋暢通、節(jié)約公眾時間成本的目的。綜上可知，影子收費機制具有良好的風險分擔機制，并能綜合考量社會收益。

　　4 影子收費可平滑政府支出、為社會資本提供低風險的投資渠道

　　由影子收費的運營模式可知，政府并不是一次性付費的，而是根據(jù)測算的社會效益大小，按年支付費用，這種融資模式可以平滑政府支出，且能為社會資 金提供低風險的投資渠道。影子收費模式中的影子收費結構，是相對PPP其它模式中直接對使用者收費而言的。影子收費并不能為政府籌集到資金，但可以平滑政府的支出，本質(zhì)是政府按照社會效益的大小，按年購買社會服務，是一種融資給付方式。在這個過程中，最終還是由政府支付項目的建設、運營和維護費用，相當于政府購買服務，只不過將支付的時間延長了，這會減輕政府支付的壓力，并能為社會資金提供低風險的投資渠道。在這一機制下，政府付費模式能夠為投資者提供財政保障，為社會資本提供了低風險的投資渠道。

　　二、影子收費適用于非經(jīng)營性基礎設施

　　1 基礎設施也有不同的分類：經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性

　　基礎設施對一個城市及區(qū)域經(jīng)濟的重要性不須多言，它是一個城市及區(qū)域經(jīng)濟騰飛的基礎。但基礎設施也有不同的分類，根據(jù)基礎設施是否具有收費機制 或者是否有可預計的顯性的現(xiàn)金流，可將其分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性及非經(jīng)營性三種。具體而言經(jīng)營性基礎設施一般都有收費機制，而且通過自身的經(jīng)營可以產(chǎn)生經(jīng)營 利潤，因此在PPP項目回報機制設計中可以采用使用者付費，這意味著政府可以通過市場化的手段來配置經(jīng)營性基礎設施資源，通過動員社會投資來進行經(jīng)營性基 礎設施建設。準經(jīng)營性基礎設施往往也具有收費機制，也有一定的現(xiàn)金流入，但由于這部分基礎設施的公益性，其自身運作產(chǎn)生的現(xiàn)金流并不能完全覆蓋其成本，并 不能完全通過市場化機制來進行運作，需要由政府通過優(yōu)惠政策或給予適當?shù)呢斦a貼等措施，維持其正常運行，對于這部分基礎設施而言，在PPP項目中其回報 機制通常表現(xiàn)為政府的可行性缺口補貼。而非經(jīng)營性基礎設施完全是公益性項目，在城市生活中不可或缺，完全需要政府提供，且不能有收費機制，原因在于它提供 的服務通常是生活必不可少的純公共物品，具有很強的服務性，社會效益較大，但又沒有現(xiàn)金流，如市政道路、免費橋梁、污水處理廠等都是非經(jīng)營性基礎設施。這就意味民間資本因為極大的投資不確定性不愿意參與，另一方面政府也不會將這類項目完全交給民間資本進行運營，在這種背景下影子收費的回報機制應運而生。

　　2 區(qū)分項目性質(zhì)是回報機制設計的關鍵，非經(jīng)營性基礎設施的公益性、無現(xiàn)金流等特點使影子收費機制應運而生

　　項目經(jīng)營性質(zhì)與類型的不同決定了項目的投融資主體、融資模式、資金來源等問題。對項目性質(zhì)進行區(qū)分是融資模式與回報機制設計的關鍵。上述對基礎 設施進行了分類，不同類型的基礎設施其特點不同，回報機制也并不相同，而非經(jīng)營性基礎設施的公益性、無現(xiàn)金流產(chǎn)生等特點使影子收費機制應運而生。

　　非經(jīng)營性基礎設施具有很強的公益性與社會效益，其對社會經(jīng)濟發(fā)展具有很強的帶動作用。特別是隨著我國經(jīng)濟的轉型與PPP項目的興起，之前對公益 性強的基礎設施的欠賬需要彌補，經(jīng)濟的發(fā)展需要基礎設施建設的推動，更要求我國非經(jīng)營性基礎設施的投入，但非經(jīng)營性基礎設施的建設對資金需求量大，動輒以 十億、百億為單位，而且其建設周期長，屬于典型的資金投入大、公益性強、無現(xiàn)金流產(chǎn)生的項目，民間資本望而卻步，需要政府為主體進行投入、且有明晰的回報 機制設計才可以，在此背景下影子收費機制可以保證政府、民間資本方風險共擔，且能為民間資本提供保底收入，完美的解決民間資本對公益性強、無經(jīng)營收入項目 望而卻步的現(xiàn)象。具體基礎設施的分類、特點及對應的回報機制如下表所示。

　　三、具體案例：重慶市曾家?guī)r嘉陵江大橋項目

　　曾家?guī)r嘉陵江大橋工程起于渝北區(qū)興盛大道，跨越嘉陵江后，再向南出洞接長濱路，線路全長5.51公里，為城市主干路，設計車速50公里/小時。 項目主橋為6車道，兩端接線為4車道，預計分流重慶現(xiàn)有兩條南北大通道25%的交通量。 項目投資方面，本項目總投資32.78億元，其中工程費用24.20萬元，工程建設其他費4.10億元，工程建設預備費2.85億元，建設期利息1.63 億元。

　　合作模式：項目采用PPP合作模式，按照建設—運營—移交的BOT模式運作。

　　SPV結構：由市城鄉(xiāng)建委作為實施機構，通過公開招投標方式，確定了招商局重慶交通科研設計院有限公司、中鐵隧道集團有限公司、中交第二航務工 程局有限公司聯(lián)合體作為該項目的社會投資方。PPP項目公司負責資本金投資、項目融資、建設、運營期的運營及維護、財務管理，保證該項目正常通行運營。

　　資金來源于項目資本金和債務資金，其中項目資本金40%，約13.11億元;債務資金60%，約19.67億元。項目公司政府方占股10%，社會資本方占股90%。項目債務融資總額暫按總投資的60%計取，建設期為3年，運營期20年，貸款利率為5.4%。

　　融資模式：項目資本金部分，約13.11億元，占項目總投資的40%，由政府代表方和社會資本按股權比例出資。剩余60%的建設資金，通過銀行貸款解決，貸款利率為5.4%。

　　回報機制：特許經(jīng)營，政府付費，項目公司主要通過收取“影子通行費”的形式獲取項目收益，支付“影子通行費”的資金來源為市級財政資金。采取 “影子收費”模式，就是在橋梁兩端設置測量設備，測算出車流量，然后按照事先確定的“影子票價”標準計算出一定時期內(nèi)投資方“應收費”總額，這筆錢由政府 按約支付。

　　退出機制：項目建成后，社會投資人擁有20年隱性收費權、政府不承擔回購等責任，運營期結束后項目無償移交給政府。

　　四、政策建議：法律規(guī)范、建立統(tǒng)計機制及數(shù)據(jù)庫、完善交接標準

　　由上述可知影子收費適用于非經(jīng)營性基礎設施PPP項目中，因此在公路、農(nóng)業(yè)水利基礎設施的PPP項目中具有廣闊的適用空間，政府可通過對公路、 水利基礎設施實際使用情況的監(jiān)測，經(jīng)過多因素加權調(diào)整，可以對社會資本給予其合理的投資回報。對于社會資本而言，其省略了對使用者收費環(huán)節(jié)，且投資的政策 性風險小、投資回報易于確定，具有相當?shù)耐顿Y吸引力;因此這一模式具有良好的風險分擔機制，但還需進一步完善。

　　第一、應明確影子收費模式的法律地位。規(guī)范該模式的招標流程、項目運行過程的協(xié)商機制和爭議處理機制等，目前在PPP項目中上位法缺失、下位法 沖突一直是PPP模式推進過程中的最大障礙，問題的根源在于財政部和發(fā)改委的出發(fā)點和依據(jù)不同，財政部更傾向于采用政府采購法，理由是大多數(shù)PPP項目需 要中央財政和地方財政補貼，政府向社會力量購買公共服務，理應納入政府采購范圍。而發(fā)改委更愿意采用招標投標法，認為國內(nèi)做PPP項目的基本都是工程公 司，對招投標法比較熟悉，對政府采購法不太了解。所以，在一定程度上，PPP立法之爭源于《政府采購法》和《招投標法》的沖突，而影子收費機制又以政府購 買為主，因此明確招投標流程，明晰法律依據(jù)意義重大。

　　第二、建立相關的統(tǒng)計機制及數(shù)據(jù)庫。影子收費中綜合社會效益如何計算決定了政府支出的大小，以何種因素進行加權調(diào)整，不同地區(qū)其影響因素的權重 如何調(diào)整均需行之有據(jù)，目前我國PPP項目推進進展迅速，但相關數(shù)據(jù)庫及統(tǒng)計機制還未完全跟上，尤其是涉及專業(yè)因素與權重的測算還未明晰，相關統(tǒng)計機制及 數(shù)據(jù)庫建設迫在眉睫。

　　第三、建立完備的交接機制，抑制社會投資主體的“道德風險”?；A設施在運營期結束后需要無償移交給政府，因此存在社會投資主體在管護基礎設施方面只愿維系最低標準的“道德風險”，必須選擇恰當?shù)暮霞s安排加以抑制。