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引領(lǐng)中國(guó)目前PPP熱潮的，主要是財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委。而PPP項(xiàng) 目的推進(jìn)過(guò)程也見證了各大國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。一些傳統(tǒng)上只熟悉招投標(biāo)、施工的國(guó)有建筑企業(yè)，開始沖擊立項(xiàng)、規(guī)劃、土地與財(cái)政、公司設(shè)立與并購(gòu)、基金設(shè)立 與運(yùn)行等眾多全新的領(lǐng)域。一些起步早的國(guó)企已培養(yǎng)出一批對(duì)投資富有經(jīng)驗(yàn)的團(tuán)隊(duì)，有些尚在起步中的企業(yè)則不惜血本，從各單位挑選出青年才俊，準(zhǔn)備迎頭趕上。 民企參與的份額雖然有限，但也在積極參與其中。

　　在“一帶一路”政策的導(dǎo)引下，很多企業(yè)已經(jīng)把PPP的項(xiàng)目觸角延伸到了國(guó)外。令人欣慰的是，企業(yè)的理念發(fā)生了巨大變化，從不懂投資為何物，到依靠專業(yè)律師、會(huì)計(jì)師等咨詢顧問(wèn)，創(chuàng)新投融資模式。與之相隨的，便是各大銀行和保險(xiǎn)、基金、信托等金融機(jī)構(gòu)通過(guò)股權(quán)投資計(jì)劃、單獨(dú)或共同設(shè)立基金等方式直接或間接地參與到PPP項(xiàng)目中。

　　但是，今天各企業(yè)、各金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防范水準(zhǔn)，將在未來(lái)的5至10年接受現(xiàn)實(shí)的檢驗(yàn)，不可避免地將會(huì)有一批企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)遭遇政府服務(wù)費(fèi)難以支付或項(xiàng)目虧損的風(fēng)險(xiǎn)，從而被淘汰出局。

　　此外，就在PPP項(xiàng)目在各地紅紅火火向前推進(jìn)的時(shí)候，實(shí)踐中不時(shí)傳來(lái)“PPP項(xiàng)目落地難”的聲音。

PPP和特許經(jīng)營(yíng)是什么關(guān)系？

　　這似乎是個(gè)最基本的問(wèn)題，但實(shí)踐中人們的認(rèn)識(shí)卻是五花八門。確實(shí)，至今沒(méi)有一個(gè)規(guī)范文件明確指出這二者之間究竟是覆蓋關(guān)系，交叉關(guān)系，還是平行關(guān)系。以致在PPP項(xiàng)目的招標(biāo)過(guò)程中，曾有律師提出：“有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)定不適用PPP項(xiàng)目，如果你們認(rèn)為應(yīng)該適用，請(qǐng)拿出法律依據(jù)?！?/span>

　　我們艱難地在諸多規(guī)范性文件中搜尋，除了個(gè)別隱隱約約的關(guān)聯(lián)關(guān)系外，確實(shí)沒(méi)有找到明確的依據(jù)，于是只好作罷。相關(guān)工程則重新招標(biāo)，作為投資人本應(yīng)該享受的按定額計(jì)價(jià)的施工利潤(rùn)就這樣生生地被砍掉了。

政府采購(gòu)服務(wù)和建設(shè)-移交（BT）又是什么關(guān)系？

　　在財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》中，提出了“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年”的規(guī)定。《通知》還規(guī)定，對(duì)采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。

　　且不說(shuō)不得少于10年之規(guī)定的合理性，問(wèn)題是：BT與政府采購(gòu)服務(wù)的PPP項(xiàng)目之間的區(qū)別到底在哪里？在政府采購(gòu)服務(wù)的PPP項(xiàng)目中，政府通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)（其中包括了投資人應(yīng)該收取的合理投資收益）、財(cái)政承受能力評(píng)估，承諾將服務(wù)費(fèi)列入其年度和三年期財(cái)政預(yù)算的做法算不算是保底承諾、回購(gòu)安排？BT方式是融資，難道PPP項(xiàng)目對(duì)政府而言就不是一種融資方式嗎？

地方政府和社會(huì)投資人之間權(quán)利義務(wù)的失衡。

　　由于PPP項(xiàng)目由各地方政府啟動(dòng)，加之地方政府握有立法和司法之重權(quán)，實(shí)踐中政府和社會(huì)投資人之間權(quán)利、義務(wù)失衡的情況嚴(yán)重。很多項(xiàng)目的PPP合同中，政府方擁有的都是權(quán)利，社會(huì)投資人都是義務(wù)和責(zé)任，權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等極不對(duì)等。

　　目前的PPP合同往往強(qiáng)調(diào)政府方對(duì)項(xiàng)目的全程監(jiān)督管理權(quán)、介入權(quán)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)投資人對(duì)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、質(zhì)量、安全、環(huán)境等方面負(fù)全責(zé)。但在保障投資人獨(dú)立、完整地行使其作為項(xiàng)目業(yè)主在融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的權(quán)利卻少有規(guī)定；對(duì)政府介入項(xiàng)目后投資人已投入項(xiàng)目的資金如何收回，更是只字不提。有些地方政府甚至提出招標(biāo)文件中的條件一字都不能修改的論調(diào)。長(zhǎng)此以往，將不利于PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。

PPP與現(xiàn)行法律制度之間有何沖突？

　　盡管有了一系列的政策和文件，但這些都只是部門層級(jí)的規(guī)范性文件，作為法律層級(jí)的PPP規(guī)定仍然缺位。這直接導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中與現(xiàn)行立項(xiàng)制度、土地制度、擔(dān)保制度、稅收制度、價(jià)格制度、預(yù)算制度、政府采購(gòu)制度、招投標(biāo)制度、國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、財(cái)務(wù)制度、爭(zhēng)議解決制度等多方面的嚴(yán)重沖突。PPP規(guī)范性文件往往因?yàn)閷蛹?jí)低而無(wú)法優(yōu)先適用，即便優(yōu)先適用了也存在未來(lái)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)被否定和推翻的風(fēng)險(xiǎn)。

　　除了立法的缺位，目前各部委出臺(tái)的規(guī)范性文件之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至同一部門出臺(tái)的文件有時(shí)也前后矛盾，從而使地方政府和社會(huì)投資人無(wú)所適從。有些政策出臺(tái)前缺乏充分調(diào)研與論證，導(dǎo)致法律關(guān)系錯(cuò)配、操作性差等問(wèn)題，這也影響PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)良性發(fā)展。

　　在中國(guó)PPP項(xiàng)目的探索發(fā)展中，免不了有摔跤的時(shí)候。重要的是，摔跤后要在思考中涅槃重生，而不是滯留在舊有的思維模式中惡性循環(huán)。2016年，期待著中國(guó)的PPP項(xiàng)目走得更理性、更成熟。

（來(lái)源： 中倫律師事務(wù)所）