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地方政府專項(xiàng)債券是落實(shí)積極的財(cái)政政策，穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要舉措，2014 年修訂后的《預(yù)算法》和國務(wù)院 43 號文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》首次提出地方政府可以通過發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債來籌集資金，明確了地方政府可以適度舉債。由此，拉開了我國地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券的序幕。近年來，地方政府專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”）已成為地方政府進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的重要資金來源，其規(guī)模迭創(chuàng)新高，從2015年的907億元增長至2022年的超4萬億元。

根據(jù)近幾年專項(xiàng)債申報(bào)工作慣例，省財(cái)政廳每年組織3-4次左右評審，通過對項(xiàng)目的前期資料、項(xiàng)目成熟度、項(xiàng)目投資、收益及自平衡等情況的綜合審查，確定入庫項(xiàng)目。

為提高申報(bào)工作質(zhì)量和成功率，項(xiàng)目單位要借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，對項(xiàng)目申報(bào)的前置條件、收益結(jié)構(gòu)及合法合規(guī)性等方面提供咨詢評估等服務(wù)，開拓工作思路，創(chuàng)新申報(bào)方式。作為第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，在與項(xiàng)目單位溝通、編制專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)資料時(shí)應(yīng)注意以下問題:

  一、項(xiàng)目選擇

1.項(xiàng)目必須滿足“具備一定收益的公益性項(xiàng)目”的發(fā)行條件；

即：公益性項(xiàng)目自身具有收益，收益能夠償還債券的本息（具有一定的經(jīng)營性）。按照《財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號）規(guī)定，“公益性項(xiàng)目”是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目。

2.優(yōu)先支持重大項(xiàng)目和在建項(xiàng)目

2022年7月14日，財(cái)政部召開2022年上半年財(cái)政收支情況新聞發(fā)布會，會上要求各地將專項(xiàng)債券資金優(yōu)先用于支持納入國家“十四五”規(guī)劃《綱要》和重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)項(xiàng)目，堅(jiān)決不“撒胡椒面”。

3.研究專項(xiàng)債券支持領(lǐng)域

省財(cái)政廳每年下發(fā)文件，明確專項(xiàng)債支持范圍，篩選項(xiàng)目應(yīng)屬于專項(xiàng)債支持領(lǐng)域。如《安徽省財(cái)政廳關(guān)于開展2021年專項(xiàng)債項(xiàng)目評審入庫工作的通知》（皖財(cái)債〔2021〕24號）指出，新增專項(xiàng)債券資金重點(diǎn)用于國務(wù)院常務(wù)會議確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域；《安徽省財(cái)政廳關(guān)于做好2022年政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲備工作的通知》（皖財(cái)債〔2022〕 118號）指出，新增專項(xiàng)債券資金優(yōu)先支持在建項(xiàng)目后續(xù)融資，重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略、保障性安居工程等領(lǐng)域。

4.嚴(yán)格新增專項(xiàng)債券使用負(fù)面清單

《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕94 號）指出，嚴(yán)禁將新增專項(xiàng)債券資金用于置換存量債務(wù)，決不允許搞形象工程、面子工程。新增專項(xiàng)債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等，嚴(yán)禁用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼等。同時(shí)，堅(jiān)持不安排土地儲備項(xiàng)目、不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目。

《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于組織申報(bào)2023年地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕873號）指出地方政府專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單，如：

通用禁止：樓堂館所、形象工程和政績工程、房地產(chǎn)等其他項(xiàng)目；

高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)禁止：城市軌道交通；除衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老托育以外的其他社會事業(yè)；除供排水、供熱、供氣以外的其他市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；除公共服務(wù)信息化以外的其他新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；棚戶區(qū)改造新開工項(xiàng)目。

專項(xiàng)債申報(bào)項(xiàng)目應(yīng)避開禁止類項(xiàng)目清單。

  二、準(zhǔn)備申報(bào)材料

項(xiàng)目申報(bào)材料包括：

1.項(xiàng)目實(shí)施方案，以及其他必需的佐證資料；

2.會計(jì)師事務(wù)所出具的項(xiàng)目財(cái)務(wù)評估報(bào)告；

3.律師事務(wù)所出具的項(xiàng)目法律意見書；

4.項(xiàng)目事前績效評估綜合評分得分表。

  三、項(xiàng)目入庫評審規(guī)則

專項(xiàng)債項(xiàng)目評審要點(diǎn)分為前置條件和評分要點(diǎn)，凡項(xiàng)目不符合前置條件的，即視為評審不通過（實(shí)行一票否決）；如符合前置條件，則按照評分要點(diǎn)進(jìn)行評審；每項(xiàng)要點(diǎn)設(shè)置評分標(biāo)準(zhǔn)，評審人員根據(jù)項(xiàng)目情況進(jìn)行打分。

編制項(xiàng)目申報(bào)材料時(shí)，要明確區(qū)分項(xiàng)目的前置條件和評分要點(diǎn)，如“一定收益的公益性”就是項(xiàng)目申報(bào)的前置條件；而項(xiàng)目收益對債券本息覆蓋情況、項(xiàng)目收入和成本的合理性、項(xiàng)目用地手續(xù)既是前置條件，又是評分要點(diǎn)。

1.項(xiàng)目申報(bào)前置條件

（1）項(xiàng)目應(yīng)為有一定收益的公益性項(xiàng)目；

（2）項(xiàng)目符合專項(xiàng)債重點(diǎn)支持領(lǐng)域，不屬于財(cái)政部投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目；

（3）具備立項(xiàng)批復(fù)、可研報(bào)告及批復(fù)、環(huán)評報(bào)告及批復(fù)、用地審批文件，且均需加蓋相關(guān)單位公章；

（4）項(xiàng)目收益應(yīng)覆蓋債券本息，覆蓋債券本息倍數(shù)不低于1.2倍；

（5）項(xiàng)目已落實(shí)資本金且資本金來源合規(guī)，資本金比例不低于《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）相關(guān)規(guī)定；

（6）項(xiàng)目收入、成本應(yīng)合規(guī)、合理：如項(xiàng)目收入中財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼收入+土地出讓收入大于50%的視為不具備發(fā)債條件；

（7）申報(bào)當(dāng)年應(yīng)明確要有發(fā)債需求；

（8）項(xiàng)目計(jì)劃開工時(shí)間距申報(bào)時(shí)間不能過長，最好在3個(gè)月以內(nèi)；

（9）實(shí)施方案應(yīng)完整，方案應(yīng)包括投資概算、收入預(yù)測、運(yùn)營成本測算、還款保障措施、風(fēng)險(xiǎn)管理措施等內(nèi)容；

（10）項(xiàng)目申報(bào)材料應(yīng)含項(xiàng)目的績效目標(biāo)申報(bào)表、事前績效評估表、事前績效評估報(bào)告。

2.項(xiàng)目申報(bào)評分要點(diǎn)

（1）項(xiàng)目建設(shè)方案完備、明確性；

（2）項(xiàng)目是否為可市場化融資的項(xiàng)目；

（3）項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容是否包含過多比例的安置房、市政道路等建設(shè)內(nèi)容；

（4）項(xiàng)目事前績效評估內(nèi)容的完整性和合理性；

（5）項(xiàng)目績效目標(biāo)的合理性；

（6）項(xiàng)目投資建設(shè)概算表的建設(shè)內(nèi)容是否有重大遺漏和超范圍、項(xiàng)目投資建設(shè)費(fèi)用有無明細(xì)構(gòu)成、項(xiàng)目投資建設(shè)費(fèi)用是否合理；

（7）運(yùn)營成本測算方面：是否編制運(yùn)營成本測算表、運(yùn)營成本有無明細(xì)構(gòu)成、運(yùn)營成本有未測算債券付息、債券利息是否在規(guī)定區(qū)間、是否測算債券發(fā)行費(fèi)用、運(yùn)營成本是否合理；

（8）項(xiàng)目收入測算：項(xiàng)目自身是否有一定收益、收入測算表是否列明收入類型、測算依據(jù)、測算過程、收費(fèi)單價(jià)和數(shù)量等；

（9）風(fēng)險(xiǎn)管理：債券還款保障措施是否具有明確完備以及針對項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營與投資資金使用過程中的各種情形制定風(fēng)險(xiǎn)管理措施；

（10）收益與融資平衡情況：項(xiàng)目收益是否能保證債券資金按時(shí)還本付息；

（11）資金管理：對項(xiàng)目資金（含債券資金）的流入流出是否有相應(yīng)的管理方案。

  四、注意事項(xiàng)

1.專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限相匹配

根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫〔2020〕36號）文件精神，地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)期運(yùn)營、收益情況，合理確定債券期限；

2.立項(xiàng)批復(fù)、可研批復(fù)明示為政府投資項(xiàng)目；

3.項(xiàng)目申報(bào)材料要件齊全

項(xiàng)目申報(bào)材料組合成冊后，要系統(tǒng)檢查，保證材料完整合一，如材料是否缺項(xiàng)；申報(bào)入庫項(xiàng)目名稱應(yīng)與立項(xiàng)名稱是否一致；實(shí)施方案建設(shè)內(nèi)容與立項(xiàng)/可研批復(fù)內(nèi)容是否一致；可研報(bào)告是否加蓋可研編制單位公章；項(xiàng)目實(shí)施方案是否蓋同級政府主管部門和財(cái)政部門公章；

4.根據(jù)項(xiàng)目所屬區(qū)域、行業(yè)、類型等因素，可采取同類項(xiàng)目集合方式發(fā)行；申報(bào)時(shí)可以將有收益的小型項(xiàng)目“同類打包”申報(bào)，或?qū)⒓児骓?xiàng)目與有收益的項(xiàng)目“關(guān)聯(lián)打包”申報(bào)，但不能強(qiáng)制打包，以免影響項(xiàng)目申報(bào)通過率；

5.收益挖掘要遵循以下原則：

（1）相關(guān)性原則（收入來源于項(xiàng)目自身）；

（2）直接性原則（收入來源于項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容）；

（3）可衡量原則（收入有參考依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)）。

綜上所述，第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)文件收集、學(xué)習(xí)，在專項(xiàng)債項(xiàng)目資料編制過程中，合理選擇項(xiàng)目、準(zhǔn)備申報(bào)材料，增加項(xiàng)目申報(bào)成功通過率，推進(jìn)財(cái)政體制改革、促進(jìn)債券市場建設(shè)。